ICE 2012 del IMCO: Del federalismo de la recriminación al de la eficacia

El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) presentó el Índice de Competitividad Estatal  2012, el cual estudia y compara la competitividad de las 32 entidades federativas.

¿Dónde quedó la bolita? del federalismo de la recriminación al federalismo de la eficacia.

¿Por qué este título?. La bolita se llama responsabilidad pública y las tapas portan los títulos de federación, estados y municipios ¿dónde está la responsabilidad por las escuelas, las clínicas, la seguridad de las calles? ¿Es federal, estatal, municipal? ¿O tal vez es de todos y por ello de nadie?.

En esta edición se realizó una investigación exhaustiva acerca de las relaciones de responsabilidad que existe entre el gobierno federal y las entidades federativas. La ambigüedad de dichas  responsabilidades no solo reduce los incentivos políticos y económicos de las dependencias gubernamentales para actuar en beneficio de la ciudadanía si no que impone limitaciones importantes a la gestión eficiente de los recursos fiscales, y entorpece la continuidad y evaluación de políticas públicas, problemática abordada desde la perspectiva de las finanzas públicas.

Cada dos años, IMCO elabora un índice de competitividad estatal. Uno de sus objetivos centrales es facilitar la adopción en las entidades federativas de políticas públicas que promuevan la libertad, seguridad y bienestar de los ciudadanos. En la elaboración de esta  edición, decidimos que, al tiempo en que mediamos el desempeño de los estados, necesitamos analizar las reglas e incentivos que rigen su operación. Es decir, era indispensable entender cómo funciona el federalismo mexicano.

El estudio está dividido en dos capítulos transversales sobre finanzas públicas y evaluación de políticas públicas para dibujar los contornos generales del problema.

1. Finanzas Públicas– Gasto Público.    Los estados tienen una deuda pendiente de transparencia con la ciudadanía. El manejo irresponsable de la deuda o el sistema de pensiones agrava la opacidad con la que se han conducido los estados. Sin información que permita evaluar la gestión de las autoridades, las entidades federativas se pueden enfrentar a crisis financieras que afecten su competitividad y la del país. Podemos encontrar dos problemas principales en el tema El riesgo para las finanzas públicas de la falta de información clave de la cuenta pública, el segundo, la debilidad de las instituciones responsables de transparentar las finanzas estatales. El primer problema se centra en  la opacidad estatal de la adquisición de deuda, el tamaño de la burocracia y el manejo del sistema de pensiones. Los tres destacan por ser componentes básicos de las finanzas públicas y por la escasa información disponible a nivel estatal. El segundo problema identifica la escasa adherencia de los estados a un piso mínimo de buenas prácticas contables y  la falta de autonomía de los institutos de acceso a la información. 

2. Evaluación: Uno de los canales para saber hacia dónde se destina el gasto del gobierno y conocer el efecto de dicho gasto en el bienestar social es la evaluación. A diferencia de la fiscalización de los recursos públicos, en dónde se verifica que el presupuesto efectivamente se haya gastado para los propósitos planteados, los procesos de evaluación sirven de manera integral para:

-Medir el impacto de la asignación presupuestaria de los programas públicos, 

-Valorar la efectividad y eficiencia de las políticas y con ese  diagnóstico motivar la mejora continua de los programas, y 

-Fortalecer los procesos de rendición de cuentas a través del monitoreo sobre el desempeño del gobierno.

La evaluación debe ser vista como un derecho de los ciudadanos pero también como un activo  para el gobierno. Al evaluar los programas, se pueden observar los beneficios económicos sobre el uso óptimo de los recursos públicos, los beneficios sociales que genera cierta intervención gubernamental y los beneficios políticos que estas acciones conllevan. En la medida en que los gobiernos sean capaces de comunicar cómo se utilizan los recursos públicos, los ciudadanos tendremos mayor confianza en las acciones que el gobierno 

ejecuta, principalmente aquellas que buscan mejorar el bienestar social. Es ahí, donde la evaluación de los programas adquiere relevancia y por tanto la necesidad de generar evaluaciones a nivel estatal.

Tres capítulos temáticos sobre salud, educación y seguridad pública para comprender la operación concreta del arreglo federal.

1. Salud:  El Seguro Popular se creó como respuesta a las deficiencias en el Sistema de Salud en México. En primer lugar, únicamente se ofrecía cobertura a los trabajadores asalariados del sector formal de la economía. Como consecuencia, en el año 2000, 50 millones de mexicanos no contaban con un esquema público de aseguramiento médico. Ante la falta de aseguramiento público, el pago de gastos en salud era mayoritariamente cubierto por la población. Adicionalmente, había falta de claridad en la distribución de  recursos a las entidades federativas. En general, los sistemas estatales no contaban con fondos suficientes y por lo tanto, sus servicios eran de muy baja calidad y no atendían las necesidades clave.

Estas deficiencias, sumadas al incremento en la esperanza de vida y la transición epidemiológica de los mexicanos hacia enfermedades de tratamientos más costosos, obligaron al gobierno a reconsiderar el modelo de atención de la salud. Queda pendiente atender la dimensión de la calidad de los servicios de salud,  incluída la heterogeneidad de la calidad en la atención de la salud entre entidades federativas. En este capítulo se describe el contexto en el que se creó el Seguro Popular y se señala cómo funciona y cuáles han sido sus resultados hasta el momento. Asimismo, se analizan las brechas estatales en la calidad de los servicios de salud y sus posibles causas.

2. Educación: Los enormes retos para incrementar la cobertura, la eficiencia terminal y la calidad de la educación en todos los niveles son una responsabilidad compartida entre federación y los estados. La Federación tiene el papel de definir objetivos básicos y reglas generales de la política educativa, así como la responsabilidad de determinar y proveer el grueso del presupuesto asignado a la educación. Sin  embargo, el ejercicio de los recursos está ampliamente descentralizado. Con el ejercicio del gasto, los estados adquieren también la responsabilidad de traducir los objetivos y las reglas que se establecen a nivel central en resultados verificables localmente. También adquieren la responsabilidad de rendir cuentas  sobre los resultados de ese gasto. La obligatoriedad de la educación media superior que se introdujo recientemente a nivel constitucional, pone presión adicional sobre la eficiencia del gasto educativo a nivel estatal. 

Enfrentar la deserción a nivel medio superior pondrá a prueba las capacidades institucionales y presupuestales de los gobiernos estatales. 

3. Seguridad: Durante décadas, la seguridad pública en México fue un asunto circunscrito, salvo  excepciones, al ámbito local y estatal. Esto era resultado de tres hechos:  1) los reducidos niveles de incidencia delictiva; 2) las dimensiones relativamente pequeñas del narcotráfico; y 3) la sujeción de los gobiernos estatales al centro y, como resultado, la existencia de incentivos para mantener los problemas en el ámbito local. El gobierno federal se empezó a dotar de instrumentos jurídicos y materiales para jugar un rol creciente en tareas de seguridad pública y justicia. El personal de la PGR aumentó 53% entre 1995 y 2012. La Secretaría de Seguridad Pública federal cuadruplicó su tamaño entre 2001 y 2012. El gobierno actual aceleró el proceso de centralización de la seguridad pública y, al mismo tiempo, reveló sus límites. Al lanzar una serie de operativos en diversas regiones, el gobierno federal se hizo cargo, en los hechos, de la seguridad de los ciudadanos en buena parte del país. Por diversas vías, el gobierno federal ha buscado resolver el problema y acelerar el proceso de transformación institucional. Sin embargo, los resultados han sido decepcionantes hasta ahora. Ya sea en materia policial o de reforma del sistema de justicia penal, los avances, aunque significativos en algunos casos, han sido muy lentos. Hacia delante, no hay más que dos rutas: 1) se lleva el proceso de centralización hasta el final de su lógica y el gobierno federal asume plenamente toda la responsabilidad por la seguridad de los ciudadanos, ó 2) se modifica la estructura de incentivos para lograr que los gobiernos estatales asuman la responsabilidad primaria por la seguridad pública.

Cada capítulo aborda el problema desde perspectivas distintas y llega a conclusiones diferenciadas. Sin embargo, del conjunto surgen algunas líneas generales del federalismo que quisiéramos y que el país se merece:

- Los gobiernos estatales deben tener responsabilidad  primaria por lo que sucede en sus entidades, salvo en temas estrictamente circunscritos al ámbito federal.

- Si se requiere la intervención federal en un tema de competencia estatal, esta debe ser subsidiaria, de duración limitada y transparente, no substitutiva, opaca y con alcances indefinidos. 

- Los gobiernos estatales deben tener facultades para experimentar con políticas públicas y eso implica flexibilidad en la asignación de recursos presupuestales.

- Como corolario de lo anterior, las finanzas públicas de los estados deben estar sujetas a reglas amplias de transparencia y sus políticas públicas deben ser objeto de evaluación permanente.   

- Los gobiernos estatales deben estar sometidos a una restricción presupuestal dura y la recaudación propia debe ser un componente esencial de su estructura de ingresos.

- Para saldar su deuda de transparencia con la ciudadanía, los gobiernos estatales deben compartir altos estándares de evaluación. Esos estándares deben permitir no sólo conocer con detalle en que se gasto el 100% de los recursos. Además deben demostrar si ese gasto cumplió con su objetivo de manera eficiente.

Sabemos que no hay federalismo perfecto. Donde hay más de una soberanía en un solo territorio con una sola población, el conflicto es inevitable.

Fuente: IMCO-Prensa.

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