Repensar la Descentralización en México: El dilema de los Estados y Municipios

Por Mariana Gómez Sánchez

El principal objetivo del pacto federal en México ha sido mejorar las condiciones de aquellos con mayores carencias, es decir, reducir las brechas de desigualdad regional. Para lograr este propósito, hace casi veinte años el país inició un proceso de descentralización que pretendía hacer más eficiente el gasto a través de corresponsabilizar a los tres órdenes de gobierno sobre el presupuesto público. Bajo esta idea se diseñó el modelo de federalismo fiscal, a través del cual el Gobierno Federal transfiere recursos a estados y municipios para que éstos puedan cubrir sus demandas de educación, salud y desarrollo en caso de los estados; y de infraestructura y servicios públicos, en caso de los municipios (Artículo 155 constitucional).

Sin embargo, a través de los años, la dinámica del gasto federalizado ha ido desvirtuando su propósito y hoy, casi la mitad de los mexicanos presenta algún tipo de pobreza. De acuerdo a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) el ingreso anual promedio del 10 por ciento más rico de la población en 2010 era 27 veces mayor al del 10 por ciento más pobre. Con esta cifra México se sitúa como el segundo país más desigual de la OCDE, después de Chile.

Si bien los retos que enfrenta el desarrollo social en México, particularmente la reducción de la pobreza, no son encargo del pacto federal, una política fiscal sana contribuye, de manera determinante, a disminuir las brechas de desigualdad.

Como ya lo hemos mencionado anteriormente en este espacio, el modelo de federalismo fiscal en México necesita más que modificaciones cosméticas que cubran los profundos huecos de la legislación. Además de la desigualdad que se vive en el país, el federalismo fiscal presenta varios síntomas de falta de funcionalidad. El más latente en los últimos meses ha sido el endeudamiento público de algunos gobiernos locales que, a pesar de estar recibiendo transferencias federales, ha permitido financiar su creciente gasto público con endeudamiento financiero.

Sin embargo, el diagnóstico del pacto federal es un poco más grave que esto. La deficiente información sobre el estado de las finanzas públicas locales impide conocer a detalle la eficiencia del uso de los recursos públicos, ya que no existen formatos homogéneos, ni los incentivos necesarios para institucionalizar los mecanismos de transparencia y mucho menos, de rendición de cuentas.

Todo esto ha provocado que estados y municipios gasten de manera discrecional y en algunos casos hasta de manera irresponsable los recursos públicos que disponen, pues el propio federalismo ha empoderado a los gobiernos locales para que gasten más y recauden menos impuestos, haciéndolos enormemente dependientes de las transferencias federales.

En Inteligencia Pública consideramos que es necesaria una reforma estructural al federalismo fiscal que privilegie los criterios técnicos y financieros sobre los criterios netamente políticos, para que la asignación y el gasto de los recursos públicos se haga de forma más eficiente. En primer lugar, es indispensable que los estados aumenten sus ingresos fiscales, para lo cual será necesario que se fortalezcan las facultades tributarias de los gobiernos locales sobre tasas tributarias más amplias, y que a su vez se generen los incentivos (institucionales, financieros y políticos) para que los gobiernos locales recauden más impuestos y que a cambio de ello reciban mayores participaciones. Esta no es una tarea asilada, implica la coordinación y el compromiso entre los tres niveles de gobierno. Sin embargo, habrá que ser pacientes ya que la dinámica de las transferencias, en donde el gobierno que mejor negocia sus recursos obtiene más, responde a incentivos que refuerzan aspectos culturales arraigados con respecto a la manera de relacionarse, fuertemente presente en las autoridades locales.

La buena noticia es que es probable que exista la capacidad política y al parecer, la voluntad para enfrentar el reto. El Pacto por México incluye, en sus compromisos 68 y 70, el interés por generar políticas para controlar el endeudamiento de los gobiernos locales, así como para promover una mayor capacidad de recaudación tributaria y fortalecer la relación entre los estados y la Federación.

De lograrse la reforma fiscal este año con estas modificaciones, se fortalecería al federalismo fiscal en la dirección correcta. Sin embargo, existe un problema de fondo que seguirá siendo un obstáculo para que el modelo de federalismo mexicano contribuya a un proceso de descentralización que reduzca las brechas de desigualdad regionales, esto es la capacidad de los gobiernos locales para determinar prioridades del gasto, así como para administrar los recursos.

El verdadero sentido de la descentralización es darles más poder a las autoridades locales a cambio de devolverles ciertas atribuciones recaudatorias, además de exigirles mayor responsabilidad sobre la administración de sus recursos. En México, esta dinámica no contempla los límites institucionales de las prácticas gubernamentales a nivel local. Particularmente, existe una enorme falta de capacitación técnica sobre las finanzas públicas y una visión integral del uso de los recursos.

Nuestro país necesita un federalismo fiscal más efectivo en el que los responsables de los fondos públicos sean verdaderos líderes de la gestión local. Es decir, que se profesionalicen y transparenten a fin de aumentar sus capacidades para dar respuesta a las demandas ciudadanas. En pocas palabras, que sean capaces de atender su responsabilidad en el proceso de descentralización y que rindan cuentas de sus decisiones y acciones conforme a sus responsabilidades dentro del ciclo presupuestario.

En conclusión, la política de descentralización en México ha creado un sistema distorsionado, donde los gobiernos locales han incrementado su poder de gasto, reducido sus capacidades como recaudadores de impuestos y con poca conciencia de la responsabilidad social que implica hacer uso de los recursos públicos. Es un buen momento para que en México hagamos una pausa y reorientemos los mecanismos de descentralización para hacer de los gobiernos locales entidades más eficientes, más democráticas y mejor preparadas para desempeñar su gestión.

Mariana Gómez Sánchez es Directora Ejecutiva de Inteligencia Pública. Su correo es: mgomez@inteligenciapublica.com

Fuentes consultadas:

- OECD (2012), Getting It Right, Una agenda estratégica para las reformas en México, OECD Publishing.

- Soós Gábor y Zentai Violetta (2005), Faces of Local Democracy, Open Society Institute.