Nueve tesis sobre el impacto político de la violencia

Por Alejandro Hope

Director de Seguridad en IMCO

El costo político de la violencia criminal puede resultar mayor para el presidente Enrique Peña Nieto que para su antecesor. Felipe Calderón podía buscar refugio en la teoría de la inevitabilidad de la violencia (a la Joaquín Villalobos) o enfatizar otros objetivos (por ejemplo, el desmantelamiento de grupos criminales). 

Peña Nieto no tiene esa salida: de manera expresa y reiterada, ha señalado que el objetivo prioritario de su gobierno es la disminución de los delitos violentos, en particular el homicidio, el secuestro y la extorsión. Por lógica autoimpuesta, esa va a ser la medida de su éxito o fracaso en materia de seguridad y justicia.

El diagnóstico del gobierno peñista sobre la raíz de la violencia reduce aún más el margen de maniobra. De manera implícita y explícita, los nuevos funcionarios han atribuido el incremento de la incidencia delictiva a la política y gestión de la administración previa, sin dejar espacio a otro tipo de factores explicativos (económicos, demográficos, sociales, etc.). Luego entonces, si la violencia era culpa del gobierno en el sexenio de Calderón, la violencia, si persiste, va a ser culpa del gobierno bajo Peña Nieto.

Durante algunos meses, resultará posible trasladar al gobierno calderonista la responsabilidad por los elevados niveles de violencia. Sin embargo, esa explicación se va a desgastar con el transcurso del tiempo. En algún punto de 2013, dará inicio la “guerra de Peña Nieto”, es decir, los homicidios, secuestros y extorsiones van a ir sin más a la cuenta de la actual administración. Dadas las diversas muestras de preocupación que surgieron tras la publicación por Reforma y Milenio de sus respectivas cuentas de ejecuciones en diciembre, es probable que ese momento venga más temprano que tarde (si dos datos, malos pero no catastróficos y presentados en periodo vacacional, pueden generar reacciones de ese género, no quiero imaginarme lo que producirá la acumulación de malas noticias durante varios meses).

La política de seguridad anunciada hasta ahora tiene plazos largos de maduración. Por ejemplo, para poner en operación la Gendarmería, son necesarios cambios legislativos, modificaciones reglamentarias, adquisiciones o transferencia de equipo, y acondicionamento de instalaciones, entre otros requerimientos. 

Esos procesos se comerán todo 2013, por lo menos. Lo mismo vale para el fortalecimiento de la PGR o la consolidación de las policías estatales. No hay nada, de hecho, en la estrategia esbozada por el gobierno federal que permita anticipar una mejoría dramática de las condiciones de seguridad en plazos políticamente relevantes (es decir, antes de las elecciones intermedias de 2015).

En algún momento de los próximos 18 meses, se volverá evidente que el gobierno de Peña Nieto va a afrontar los comicios federales de medio término con 45,000 homicidios bajo el brazo (por lo menos). En ese punto, probablemente intenten en la administración un viraje discursivo: menos énfasis en la reducción de violencia, más insistencia en indicadores de proceso (número de policías certificados, número de estados con reforma penal concluida, etc.), o bien en métricas relacionadas con el combate a la delincuencia organizada (detenciones, decomisos, erradicación, etc.). Y tal vez no haya que esperar tanto para ver ese giro: en la conferencia de prensa organizada por la Secretaría de Gobernación la semana pasada, se habló de todo menos de homicidios, secuestros o extorsiones.

Un viraje de esa naturaleza tendría, sin embargo, un costo evidente. Hablar como Calderón significaría validar implícitamente a Calderón o, al menos, su teoría de que había pocas alternativas prácticas a su política de seguridad. Desaparecerían, por definición, las posibilidades de marcar diferencias con las administraciones panistas. Pero no virar, cuando se tienen resultados menos que espectaculares en términos de reducción de violencia, podría ser catastrófico: a) socavaría el principal activo priísta, la percepción pública de eficacia, y b) mejoraría, por contraste, la imagen del gobierno previo (y de su partido).

Una salida a esa trampa es intentar medidas heterodoxas, como una tregua a la salvadoreña, una desmovilización negociada a la colombiana o una estrategia explícita de disuasión focalizada a la Mark Kleiman. Ninguna ofrece garantía de éxito (y todas tendrían múltiples costos asociados), pero al menos abrirían una posibilidad, así sea remota, de mejoría dramática en el corto plazo. No hay, sin embargo, ninguna señal de que los responsables de seguridad del nuevo gobierno estén pensando en ese tipo de alternativas.

Otra posibilidad es tratar de modular las expectativas, anunciar desde ya que no se deben esperar grandes resultados durante la primera mitad del sexenio. Eso daría algo de espacio, pero no eliminaría del todo el desgaste de la violencia cotidiana (ante una masacre, por ejemplo, el gobierno no puede decir “aguántenme dos años”) y abollaría de cualquier modo la imagen de eficacia priísta (¿Qué tan eficaz puede ser un equipo gobernante si se anuncia incapaz de mostrar resultados concretos antes del cuarto año de administración?).

En resumen, la pregunta no es si la violencia va a desgastar al gobierno de Peña Nieto, sino cuánto y qué tan rápido. No lo sé, pero se me figura que buena parte del futuro político del país depende de la respuesta.

Presenta COPARMEX el Índice de Desarrollo Democrático 2012

La Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX) presentó la tercera edición del Índice de Desarrollo Democrático México, IDD-Mex 2012, con la finalidad de contribuir al proceso de consolidación de la democracia en México. 

Se expresó en el evento de presentación que dentro de los objetivos estratégicos de la COPARMEX, están "el estado de derecho y la gobernabilidad democrática como vías para la justicia, la protección de los derechos humanos, la competitividad y la prosperidad, por lo que este trabajo contribuye a detectar las áreas de oportunidad en cada estado, en su tránsito hacia una democracia sólida que impulse  el desarrollo político, social y económico de México". 

Para la realización del trabajo indicó la COPARMEX "fue fundamental la participación de los socios estratégicos en el diseño metodológico: la Fundación Konrad Adenauer México y Polilat, cuyas trayectorias como estudiosos y promotores del avance democrático en América Latina, fueron altamente significativas para el resultado final de este proyecto. Asimismo, otro pilar fundamental fue la red de Centros Empresariales coparmex en todo el país, cuyos presidentes, directores y personal se encargaron de recopilar opiniones de actores políticos, sociales y empresariales de sus estados, además de las impresiones de los defensores de los derechos humanos, de representantes de los medios de comunicación y analistas. 

El estudio constituye un modelo analítico que utiliza las siguientes dimensiones: Respeto a los derechos políticos y libertades civiles, Calidad institucional y eficiencia política y el Ejercicio de poder efectivo para gobernar en lo social y lo económico. Dimensiones que miden el ejercicio práctico de la democracia en nuestro país. 

RESULTADOS

Los resultados de este estudio, se entregan a cada una de las entidades para que conozcan dónde se están realizando bien las cosas y dónde no.

Por ejemplo, Baja California Sur fue la mejor calificada con 10; el peor estado, el último lugar, fue Guerrero con una calificación de 2.

Los Estados donde ha bajado el índice de desarrollo democrático son Chihuahua y Sinaloa. Y se atribuye a los problemas coyunturales y estructurales del país como la violencia y la inseguridad factores que han contribuido a que disminuya el índice de desarrollo democrático en estos estados.

En la zona centro del país, por ejemplo, los estados con un alto desarrollo democrático son el Distrito Federal en el lugar número cuatro, Tlaxcala en el lugar 11, Morelos en el lugar 13, Puebla en el lugar 21, Hidalgo en el lugar 23 y el Estado de México está en el lugar número 30 de 32. 

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México Evalúa presenta Indicadores de Víctimas Visibles e Invisibles de Homicidio en México

El próximo martes 27 de noviembre, a las 9:30 horas y con transmisión en línea, será presentando el Estudio de México Evalúa denominado Indicadores de Víctimas Visibles e Invisibles de Homicidio en México (IVVIH). 

Según lo expresa, Edna Jaime, Directora de México Evalúa "una parte importante del documento estará dedicado a la recopilación de información estadística sobre este delito y al seguimiento de tendencias".

Asimismo, expresa Jaime, "la línea temporal que se utiliza para el análisis permite seguir su evolución e identificar los puntos de quiebre. También el cambio en su distribución espacial. Todo fenómeno que se quiere entender, primero se tiene que medir y cumplimos en el documento con este requisito. Pero el documento pretende tener un alcance distinto y es producir información que nos permita formular políticas públicas más informadas y específicas. Les llamo políticas públicas de la reconciliación".

Twitter @mexevalua

Consultar Artículo: "La reconciliación" de Edna Jaime

Lo que está por venir: Una nueva cultura de la transparencia en el servicio público

Por Andrés Hofmann

Desde la aparición de esta revista, en noviembre de 2001, hemos insistido, edición tras edición, en dos ideas fundamentales: la modernización de la administración pública y la necesidad de que los gobiernos sirvan a la ciudadanía y no se sirvan de ella. Política Digital ha documentado más de 500 casos que dan cuenta de pequeñas y grandes iniciativas que apuntan en esa dirección. 

"¿Qué tanto más hay que decir de la modernización del Estado si al parecer ya se ha dicho todo?", me comentaba Esteban Ortiz, el CIO de Nuevo León. Habría que agregar que respecto a gobiernos centrados en la ciudadanía pasa lo mismo: casi todo está dicho, hay demasiada repetición, o en el mejor de los casos, variaciones sobre el mismo y trillado tema. 

Llevamos más de 10 años con la misma cantaleta. Es hora de que nos preguntemos qué sigue. Pero antes de responder a esa pregunta es necesario constatar dos asuntos: uno es que los encargados de atender las TIC gubernamentales cambian cada tres años -o menos- en los municipios, y cada seis años -o menos- en los estados y en la federación. Y que muchos de los que llegan saben, típicamente, de fierros, pero tienen poca idea de lo que es un gobierno centrado en la gente o modernización del Estado. Para ellos habría que pulsar rewind y luegoplay, a fin de que recorran el conocimiento acumulado en México para que no inventen el hilo negro, como ocurre con demasiada frecuencia: todos haciendo lo mismo, una y otra vez. 

El otro asunto es muy fácil de constatar y patético por sus consecuencias: los gobiernos no se han modernizado y no están centrados en la ciudadanía. Ésa es, al menos, la apreciación de un servidor. 

Nos encontramos entonces ante una situación paradójica: llevamos más de 10 años hablando, escuchando y leyendo sobre modernización del Estado y gobiernos cercanos a la gente, pero el Estado que nos rige no se ha modernizado y quienes nos gobiernan siguen lejos de la sociedad.

Lo que sigue 

Ahora sí, volvamos a la pregunta: ¿Qué es lo que sigue? Dejo a los lectores adelantar respuestas. La mía, que no es más que una entre tantas, tiene que ver con la cultura de la transparencia de los servidores públicos, y el acceso de la ciudadanía a la información que está en manos de los gobiernos. 

La transparencia gubernamental no puede seguir sostenida en el estira y afloja que se da entre la gente que solicita información, y los gobiernos que medio que entregan. Lo que sigue, entonces, es que los gobiernos den a conocer la información pública que tienen guardada bajo cuatro paredes, sin que nadie se las solicite, y que las publiquen en formatos que le permitan a la ciudadanía reutilizar dicha información para los fines que estime conveniente, incluso comerciales. 

Ésa es la condición que permitirá la participación y la colaboración ciudadanas; constructiva y proactiva, que ayudará a los gobiernos a gobernar mejor. Pero para que eso ocurra, se requiere de una sociedad bien informada de los asuntos gubernamentales, de lo que pasa allí adentro, de cómo utilizan los recursos (que son de todos), de cómo sustentan sus decisiones de política pública y de cómo las ejecutan. 

Ésa es la medida de un cuerpo de servidores públicos que buscan a los ciudadanos para que aporten su experiencia y conocimiento en la gestión pública; para que ayuden a gobernar. 

De esta modernización, o de este tipo de gobiernos centrados en la gente, apenas se empieza a hablar, a leer, a conversar. Esto es lo nuevo, y su promesa, inconmensurable.

Tomado de POLÍTICA DIGITAL, EDICIÓN 70.

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ICE 2012 del IMCO: Del federalismo de la recriminación al de la eficacia

El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) presentó el Índice de Competitividad Estatal  2012, el cual estudia y compara la competitividad de las 32 entidades federativas.

¿Dónde quedó la bolita? del federalismo de la recriminación al federalismo de la eficacia.

¿Por qué este título?. La bolita se llama responsabilidad pública y las tapas portan los títulos de federación, estados y municipios ¿dónde está la responsabilidad por las escuelas, las clínicas, la seguridad de las calles? ¿Es federal, estatal, municipal? ¿O tal vez es de todos y por ello de nadie?.

En esta edición se realizó una investigación exhaustiva acerca de las relaciones de responsabilidad que existe entre el gobierno federal y las entidades federativas. La ambigüedad de dichas  responsabilidades no solo reduce los incentivos políticos y económicos de las dependencias gubernamentales para actuar en beneficio de la ciudadanía si no que impone limitaciones importantes a la gestión eficiente de los recursos fiscales, y entorpece la continuidad y evaluación de políticas públicas, problemática abordada desde la perspectiva de las finanzas públicas.

Cada dos años, IMCO elabora un índice de competitividad estatal. Uno de sus objetivos centrales es facilitar la adopción en las entidades federativas de políticas públicas que promuevan la libertad, seguridad y bienestar de los ciudadanos. En la elaboración de esta  edición, decidimos que, al tiempo en que mediamos el desempeño de los estados, necesitamos analizar las reglas e incentivos que rigen su operación. Es decir, era indispensable entender cómo funciona el federalismo mexicano.

El estudio está dividido en dos capítulos transversales sobre finanzas públicas y evaluación de políticas públicas para dibujar los contornos generales del problema.

1. Finanzas Públicas– Gasto Público.    Los estados tienen una deuda pendiente de transparencia con la ciudadanía. El manejo irresponsable de la deuda o el sistema de pensiones agrava la opacidad con la que se han conducido los estados. Sin información que permita evaluar la gestión de las autoridades, las entidades federativas se pueden enfrentar a crisis financieras que afecten su competitividad y la del país. Podemos encontrar dos problemas principales en el tema El riesgo para las finanzas públicas de la falta de información clave de la cuenta pública, el segundo, la debilidad de las instituciones responsables de transparentar las finanzas estatales. El primer problema se centra en  la opacidad estatal de la adquisición de deuda, el tamaño de la burocracia y el manejo del sistema de pensiones. Los tres destacan por ser componentes básicos de las finanzas públicas y por la escasa información disponible a nivel estatal. El segundo problema identifica la escasa adherencia de los estados a un piso mínimo de buenas prácticas contables y  la falta de autonomía de los institutos de acceso a la información. 

2. Evaluación: Uno de los canales para saber hacia dónde se destina el gasto del gobierno y conocer el efecto de dicho gasto en el bienestar social es la evaluación. A diferencia de la fiscalización de los recursos públicos, en dónde se verifica que el presupuesto efectivamente se haya gastado para los propósitos planteados, los procesos de evaluación sirven de manera integral para:

-Medir el impacto de la asignación presupuestaria de los programas públicos, 

-Valorar la efectividad y eficiencia de las políticas y con ese  diagnóstico motivar la mejora continua de los programas, y 

-Fortalecer los procesos de rendición de cuentas a través del monitoreo sobre el desempeño del gobierno.

La evaluación debe ser vista como un derecho de los ciudadanos pero también como un activo  para el gobierno. Al evaluar los programas, se pueden observar los beneficios económicos sobre el uso óptimo de los recursos públicos, los beneficios sociales que genera cierta intervención gubernamental y los beneficios políticos que estas acciones conllevan. En la medida en que los gobiernos sean capaces de comunicar cómo se utilizan los recursos públicos, los ciudadanos tendremos mayor confianza en las acciones que el gobierno 

ejecuta, principalmente aquellas que buscan mejorar el bienestar social. Es ahí, donde la evaluación de los programas adquiere relevancia y por tanto la necesidad de generar evaluaciones a nivel estatal.

Tres capítulos temáticos sobre salud, educación y seguridad pública para comprender la operación concreta del arreglo federal.

1. Salud:  El Seguro Popular se creó como respuesta a las deficiencias en el Sistema de Salud en México. En primer lugar, únicamente se ofrecía cobertura a los trabajadores asalariados del sector formal de la economía. Como consecuencia, en el año 2000, 50 millones de mexicanos no contaban con un esquema público de aseguramiento médico. Ante la falta de aseguramiento público, el pago de gastos en salud era mayoritariamente cubierto por la población. Adicionalmente, había falta de claridad en la distribución de  recursos a las entidades federativas. En general, los sistemas estatales no contaban con fondos suficientes y por lo tanto, sus servicios eran de muy baja calidad y no atendían las necesidades clave.

Estas deficiencias, sumadas al incremento en la esperanza de vida y la transición epidemiológica de los mexicanos hacia enfermedades de tratamientos más costosos, obligaron al gobierno a reconsiderar el modelo de atención de la salud. Queda pendiente atender la dimensión de la calidad de los servicios de salud,  incluída la heterogeneidad de la calidad en la atención de la salud entre entidades federativas. En este capítulo se describe el contexto en el que se creó el Seguro Popular y se señala cómo funciona y cuáles han sido sus resultados hasta el momento. Asimismo, se analizan las brechas estatales en la calidad de los servicios de salud y sus posibles causas.

2. Educación: Los enormes retos para incrementar la cobertura, la eficiencia terminal y la calidad de la educación en todos los niveles son una responsabilidad compartida entre federación y los estados. La Federación tiene el papel de definir objetivos básicos y reglas generales de la política educativa, así como la responsabilidad de determinar y proveer el grueso del presupuesto asignado a la educación. Sin  embargo, el ejercicio de los recursos está ampliamente descentralizado. Con el ejercicio del gasto, los estados adquieren también la responsabilidad de traducir los objetivos y las reglas que se establecen a nivel central en resultados verificables localmente. También adquieren la responsabilidad de rendir cuentas  sobre los resultados de ese gasto. La obligatoriedad de la educación media superior que se introdujo recientemente a nivel constitucional, pone presión adicional sobre la eficiencia del gasto educativo a nivel estatal. 

Enfrentar la deserción a nivel medio superior pondrá a prueba las capacidades institucionales y presupuestales de los gobiernos estatales. 

3. Seguridad: Durante décadas, la seguridad pública en México fue un asunto circunscrito, salvo  excepciones, al ámbito local y estatal. Esto era resultado de tres hechos:  1) los reducidos niveles de incidencia delictiva; 2) las dimensiones relativamente pequeñas del narcotráfico; y 3) la sujeción de los gobiernos estatales al centro y, como resultado, la existencia de incentivos para mantener los problemas en el ámbito local. El gobierno federal se empezó a dotar de instrumentos jurídicos y materiales para jugar un rol creciente en tareas de seguridad pública y justicia. El personal de la PGR aumentó 53% entre 1995 y 2012. La Secretaría de Seguridad Pública federal cuadruplicó su tamaño entre 2001 y 2012. El gobierno actual aceleró el proceso de centralización de la seguridad pública y, al mismo tiempo, reveló sus límites. Al lanzar una serie de operativos en diversas regiones, el gobierno federal se hizo cargo, en los hechos, de la seguridad de los ciudadanos en buena parte del país. Por diversas vías, el gobierno federal ha buscado resolver el problema y acelerar el proceso de transformación institucional. Sin embargo, los resultados han sido decepcionantes hasta ahora. Ya sea en materia policial o de reforma del sistema de justicia penal, los avances, aunque significativos en algunos casos, han sido muy lentos. Hacia delante, no hay más que dos rutas: 1) se lleva el proceso de centralización hasta el final de su lógica y el gobierno federal asume plenamente toda la responsabilidad por la seguridad de los ciudadanos, ó 2) se modifica la estructura de incentivos para lograr que los gobiernos estatales asuman la responsabilidad primaria por la seguridad pública.

Cada capítulo aborda el problema desde perspectivas distintas y llega a conclusiones diferenciadas. Sin embargo, del conjunto surgen algunas líneas generales del federalismo que quisiéramos y que el país se merece:

- Los gobiernos estatales deben tener responsabilidad  primaria por lo que sucede en sus entidades, salvo en temas estrictamente circunscritos al ámbito federal.

- Si se requiere la intervención federal en un tema de competencia estatal, esta debe ser subsidiaria, de duración limitada y transparente, no substitutiva, opaca y con alcances indefinidos. 

- Los gobiernos estatales deben tener facultades para experimentar con políticas públicas y eso implica flexibilidad en la asignación de recursos presupuestales.

- Como corolario de lo anterior, las finanzas públicas de los estados deben estar sujetas a reglas amplias de transparencia y sus políticas públicas deben ser objeto de evaluación permanente.   

- Los gobiernos estatales deben estar sometidos a una restricción presupuestal dura y la recaudación propia debe ser un componente esencial de su estructura de ingresos.

- Para saldar su deuda de transparencia con la ciudadanía, los gobiernos estatales deben compartir altos estándares de evaluación. Esos estándares deben permitir no sólo conocer con detalle en que se gasto el 100% de los recursos. Además deben demostrar si ese gasto cumplió con su objetivo de manera eficiente.

Sabemos que no hay federalismo perfecto. Donde hay más de una soberanía en un solo territorio con una sola población, el conflicto es inevitable.

Fuente: IMCO-Prensa.

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GESOC Presentó el Índice de Desempeño de los Programas Públicos Federales

Una "caja negra" en gasto social de 153 mil millones de pesos, algo así como 11 mil millones de dólares, es la herencia que dejará el gobierno del presidente Felipe Calderón a Enrique Peña Nieto.

“Caja negra” se le llama a ese hoyo negro existente en las instancias de gobierno dedicadas a la operación del gasto público, cuando no informan del todo en qué han gastado sus recursos.

No informan por ejemplo los resultados de sus programas y la cobertura de la población beneficiada, de ahí que no se conozca públicamente cuál fue el fin de los recursos destinados al gasto publico.

En el caso de la “caja negra” que se dejará en materia de seguridad social en el último año de la actual administración federal, se trata de una millonaria suma que podría sacar de la pobreza extrema a 2.9 millones de hogares mexicanos que se encuentran en esa condición.

“Los ayudaría a pasar de pobreza extrema a moderada”, dice Alejandro González Arreola, director General de Gestión Social y Cooperación (Gesoc) A.C, organización que este martes presentó los resultados del Índice de Desempeño que elaboran de los Programas Públicos Federales.

La Gesoc analizó 163 programas federales de subsidio sujetos a reglas de operación (combate a la pobreza, educación, salud, medio ambiente, entre los más destacados), que en el 2012 recibieron 400 mil millones de pesos del presupuesto de egresos (13.9% del total del Gasto Público Programable).

Los resultados del índice arrojaron que de los 163 programas federales evaluados, 74 de ellos, es decir el 45.4%, formaban parte de la “caja negra” del Gobierno en el rubro de gasto social.

Tres de los programas emblemáticos eran: PROCAMPO, los subsidios federales que se otorgan a organismos descentralizados estatales y los programas de Becas escolares.

En contraste encontraron que 16 de 163 programas, como el Seguro Popular y Abasto Rural Diconsa contaban con una alta calidad de diseño además de que habían alcanzado un avance significativo en el cumplimiento de sus metas.

A este tipo de programas se les clasificó como “óptimos”. En 2012 se le habían destinado 83 mil millones de pesos.

La Gesoc hizo otras tres clasificaciones en el desempeño de los programas. Los de “potencial alto” de desempeño, los “mejorables” y los “escasos”.

En los cinco casos, lanzó recomendaciones a los diputados federales que están por definir el Presupuesto de Egresos 2013, para que tomen decisiones basados en “evidencias” y no por “agendas políticas”.

En el caso de los programas que conforman la “caja negra” pidió no incrementar el presupuesto y endurecer medidas de transparencia y rendición de cuentas para el Decreto de Presupuesto 2013.

Para los programas óptimos, pidió “blindarlos” y un incremento presupuestal que les permita alcanzar o bien preservar la cobertura del 100% de la población beneficiaria.

La Gesoc elaboró además una serie de aplicaciones en su portal de internet con las que se pueden sacar cálculos para saber qué se puede hacegr con esos miles de millones de pesos que no se sabe el destino que tuvieron.

(Con información de Animal Político y Gesoc AC)

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Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2012

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) presentó el Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2012 que tiene como objetivo evaluar los avances y los retos en el desempeño de la política de desarrollo social implementada en los últimos años, especialmente entre 2008 y 2011, periodo caracterizado por un incremento en los precios de los alimentos y por la crisis económica y financiera internacional que afectó a México.

El Informe tiene como insumos principales las evaluaciones realizadas a las políticas y los programas federales de desarrollo social; los inventarios de programas de desarrollo social, y las mediciones de pobreza con base en los criterios establecidos en la Ley General de Desarrollo Social, cuyos resultados para 2008 y 2010 a nivel nacional, estatal y —sólo en 2010— a nivel municipal, se dieron a conocer en julio y en diciembre de 2011, respectivamente. 

Estos instrumentos de evaluación y de medición se han enviado al Congreso de la Unión; a las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública; a las secretarías de Estado que pertenecen al Sistema Nacional de Desarrollo Social; a la Auditoría Superior de la Federación, y a los gobiernos locales. 

EVOLUCIÓN DE LAS CONDICIONES ECONÓMICAS Y DE LA POBREZA

México había sostenido tasas de crecimiento económicas positivas desde 2005, pero a partir del cuarto trimestre de 2008 y durante todo 2009 el crecimiento económico fue negativo, lo cual sucedió en el contexto de la crisis económica mundial y el aumento de precios de los alimentos.

Las tasas de crecimiento volvieron a ser positivas a partir de 2010, alcanzaron una tasa anual de 7.8 por ciento en el segundo trimestre de ese año y desde entonces siguen positivas. A diferencia de lo que pasa en algunos países de Europa, la recuperación de la economía mexicana, después de la crisis financiera de 2009, ha sido más sólida. 

El crecimiento en los precios de los alimentos ha repercutido en el poder adquisitivo de los ingresos laborales a partir del tercer trimestre de 2008. Debido a que los salarios en general se ajustan con la inflación promedio, cada vez que el crecimiento de los precios de los alimentos es mayor que la inflación, hay una pérdida importante del poder adquisitivo del ingreso respecto a los alimentos. 

En esta perspectiva, el crecimiento del PIB per cápita anual promedio del país de 1990 a la fecha fue de sólo 1.2 por ciento. Además, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), el ingreso laboral promedio real en el país no ha crecido entre 1992 y 2010. 

La cobertura de servicios de salud, de educación, y de calidad y servicios en la vivienda, aumentaron de manera importante entre 2008 y 2010, a pesar de la crisis económica. 

La población con carencia por acceso a la salud disminuyó nueve puntos porcentuales: de 40.8 por ciento en 2008 pasó a 31.8 por ciento en 2010. 

A pesar de lo anterior, el ingreso real se redujo y la carencia de acceso a la alimentación aumentó y, por tanto, la pobreza se incrementó en 3.2 millones de personas entre 2008 y 2010.

Sin embargo, la pobreza extrema se mantuvo en 11.7 millones de personas y las carencias promedio de la población en pobreza bajaron de 2.7 a 2.5 entre 2008 y 2010.

PROTECCIÓN SOCIAL

Características de la protección social actual

La población del país con acceso a programas sociales o a la seguridad social aumentó, especialmente entre la población con menores ingresos. La población que no estaba cubierta por la derechohabiencia o no contaba con programas sociales, como Oportunidades, adultos mayores, becas y Procampo, entre otros, pasó de 50.1 a 39.5 por ciento entre 2006 y 2010. En el caso de la población con ingresos más bajos, la población que no estaba cubierta de ninguna forma pasó de 38.8 a 22.3 por ciento entre 2006 y 2010. 

La población con carencia por acceso a la salud disminuyó nueve puntos porcentuales: de 40.8 por ciento en 2008 a 31.8 por ciento en 2010, lo cual se debió en buena medida al avance en afiliación del Seguro Popular.

Hubo avances importantes en la cobertura de programas sociales que atienden riesgos asociados a la seguridad social. Se creó el programa de 70 y más para atender a los adultos mayores que no cuentan con una pensión de retiro que para 2011 atendió a 2,149,024 personas adultas mayores. El programa de Estancias Infantiles, desde que inició su operación en 2007, ha aumentado su cobertura en 125 por ciento, atendiendo a 264,164 personas en 2010.

Sin embargo, las políticas de protección social, así como las de desarrollo social, no están directamente asociadas a los derechos sociales. Los progresos de la Ley General de Desarrollo Social no se han convertido en instrumentos coordinados y eficaces de política pública. A pesar del avance en los distintos objetivos de política pública, aún no es posible materializar el ejercicio de derechos sociales.

El nivel de acceso y la calidad de los programas de protección social son desiguales pues se entregan bienes y servicios diferentes a individuos con necesidades y riesgos similares. 

Adicional al programa 70 y más, en 2011 se identificaron al menos 13 programas similares, no contributivos, en las entidades federativas. Sin embargo, no en todos los casos existe información sistematizada accesible sobre características y resultados de los programas de los gobiernos locales por lo que el análisis se reduce al ámbito federal. 

Protección social en México en el contexto de la crisis de 2009

No existen instrumentos eficaces dirigidos a la población vulnerable residente en áreas urbanas y que, además, puedan activarse frente a crisis inesperadas.

La expansión del programa Oportunidades protegió a más familias, pero éste no es un programa adecuado para enfrentar crisis económicas coyunturales. El incremento presupuestal del Programa de Empleo Temporal (PET) es una respuesta más eficiente a este tipo de crisis, pero el monto del programa resulta insuficiente.

Existen aún áreas de oportunidad en la atención a la población residente en localidades pequeñas, pues un número importante de éstas no es atendida por los programas sociales. 

Hay 505,910 hogares que no son beneficiarios de Oportunidades ni del programa de Apoyo Alimentario en localidades de menos de 100 mil habitantes.

Resultados de algunos de los Programas y Acciones de desarrollo social, 2008-2011

En términos de la dimensión de bienestar económico, poco más de uno de cada 10 pesos del gasto funcional en desarrollo económico se destinó en 2008-2011 a programas de desarrollo social que fomentan el bienestar económico y la generación de ingresos en los hogares mexicanos. 

Si bien ciertos programas han tenido algunos resultados, en el agregado, el impacto de los programas de desarrollo social es modesto para poder revertir los retos estructurales del mercado laboral. Por lo anterior, es importante subrayar que el incremento sostenido del poder adquisitivo del ingreso en el país debería provenir de las mejoras en el crecimiento económico, en el empleo, los salarios, la productividad, la inversión y la estabilidad de los precios (especialmente de los alimentos), entre otras variables. 

Incidencia distributiva y equidad del gasto de las acciones y programas sociales

En conjunto, el gasto público en alimentación es altamente progresivo; el gasto en educación es moderadamente progresivo; el gasto en salud es prácticamente neutral, mientras que los recursos públicos ejercidos en bienestar económico y seguridad social son regresivos en términos absolutos.

Si bien no todos los programas o acciones deben ir necesariamente a la población en pobreza, se observa que diversas acciones se dirigen a la población con más recursos, lo cual disminuye la progresividad de la política de desarrollo social.

Dispersión de programas de desarrollo social federales

Existen 273 programas a nivel federal y 2,391 de las entidades federativas. De las intervenciones a nivel estatal no se cuenta con información sistematizada sobre sus resultados.

Existen y se han generado recientemente programas de desarrollo social, lo que sugiere una gran dispersión y una potencial falta de coordinación entre instancias federales y gobiernos locales.

Es débil la coordinación y complementariedad entre entidades y dependencias para entregar beneficios a la población vulnerable y en pobreza. A pesar de que existen espacios institucionales de colaboración entre instancias de gobierno (la Comisión Intersecretarial y la Comisión Nacional de Desarrollo Social, por ejemplo), hay programas e instituciones dirigidas a cubrir riesgos similares de carácter contributivo y no contributivo, tanto a nivel federal como estatal. Sin embargo, no en todos los casos existe información sistematizada accesible sobre características y resultados de los programas locales por lo que el análisis se reduce al ámbito federal. 

La política de desarrollo social y los pueblos indígenas 

Los programas dirigidos a la población indígena contribuyen a las políticas de equidad, a la justicia social y abordan problemáticas prioritarias y urgentes de estos pueblos y comunidades. Además, son programas progresivos. Sin embargo, es necesario seguir avanzando en los esfuerzos para medir sus impactos y que el conjunto de estas estrategias logre revertir el atraso histórico de la población indígena.

Monitoreo y evaluación en el Gobierno Federal y en las entidades federativas. 

En los últimos años, las prácticas de monitoreo y evaluación, se mejoraron e institucionalizaron tanto la medición de pobreza en el país, como el proceso de evaluación a nivel federal. Estos ingredientes deben ser parte de los procesos de planeación y de toma de decisiones en la política pública; también deben ser instrumentos que contribuyan a consolidar la democracia en el país. 

En las entidades federativas la normativa identifica un área encargada de realizar la evaluación y/o el monitoreo de la política y/o los programas estatales de desarrollo social. 

Asimismo, la mayoría de las entidades federativas han incluido en su normativa local la obligación de evaluar las políticas y/o programas estatales de desarrollo social. Sin embargo, los ejercicios de evaluación detectados en los gobiernos locales son casos aislados, no se encuentran sistematizados o son anteriores a 2011.

La información difundida de los programas estatales de desarrollo social así como los ejercicios de Reglas de Operación y padrones de beneficiarios detectados no son homogéneos en cuanto a la accesibilidad, contenido, estructura, formato de presentación y nivel de desagregación. Asimismo, en la mayoría de las entidades federativas no se tiene regulación para la creación de programas nuevos, lo cual permite que los problemas actuales se generen en programas de nueva creación.

Son insuficientes los elementos de evaluación rigurosa en entidades federativas y municipios.

RECOMENDACIONES

El objetivo de la política de desarrollo social debe ser el acceso efectivo a los derechos sociales, que son universales.

Por ello, es necesario contar con estrategias universales que incluyan programas focalizados para cumplir con el acceso efectivo de todos los grupos.

Las causas o determinantes de la pobreza son la falta de empleos y salarios bajos, aumento en el precio de los alimentos, insuficiente cobertura y calidad de los servicios de salud y educación, insuficiente cobertura de seguridad social, baja productividad y competitividad, insuficiente inversión pública y privada y desigualdad de oportunidades.

Por ello, los programas de desarrollo social deben ser un complemento de las políticas más integrales y profundas que incrementen el crecimiento económico y el ingreso real en el país, así como la búsqueda del acceso efectivo a los derechos sociales.

El crecimiento económico es una condición necesaria para el cumplimiento de derechos sociales de forma eficiente y para poder elevar el nivel de vida de la población.

Sólo una secretaría del Gobierno Federal tiene como objetivo el reducir la pobreza. Esta problemática se replica a nivel estatal. Las áreas económicas y otros sectores sociales no tienen como uno de sus objetivos el combate a la pobreza. Por lo que se recomienda que diversas áreas del Gobierno Federal y de los gobiernos locales tengan como objetivo reducir la pobreza.

Se recomienda la construcción de un Sistema de Protección Social que contribuya al ejercicio efectivo de los derechos sociales, el cual esté integrado conceptual e institucionalmente, tenga cobertura para toda la población y cuente con instrumentos para enfrentar tanto los riesgos de largo como de corto plazo, entre otros aspectos.

Algunas características básicas de este Sistema deben ser las siguientes:

1) el acceso efectivo a un sistema de salud centrado en la atención de primer nivel y con enfoque preventivo; 

2) la existencia de políticas activas de empleo eficientes y un seguro de desempleo, de una pensión de vejez universal, un “piso mínimo” que garantice un ingreso básico para todos, y 

3) contemplar la modificación del actual esquema de financiamiento de la seguridad social para lograr la cobertura universal.

Integración de un Sistema Nacional de Servicios de Salud con las siguientes características:

- En el que se fortalezca la rectoría de la Secretaría de Salud.

- Universal, con énfasis en la atención primaria y con enfoque preventivo.

- Financiado con impuestos generales y que utilice las infraestructuras pública y privada, sujeto al cumplimiento de requerimientos legales.

- Portable mediante la adscripción inicial a una unidad de salud con un padrón único de beneficiarios y un expediente clínico electrónico.

Para la atención de poblaciones dispersas:

- Dotar de recursos básicos para la atención primaria.

- Integrar todos los programas de servicios a la salud.

- Implementar seguros de desempleo contributivos que no afecten las pensiones de retiro, considerando al menos dos modelos: sistema de reparto y sistemas de cuentas individuales, y analizar la factibilidad de eliminar las indemnizaciones.

- Se sugiere fortalecer las políticas activas de empleo (capacitación, bolsa de trabajo, apoyos para traslados), considerando el servicio personalizado de atención y la ampliación de los programas tomando en cuenta las diferencias en la desocupación y subocupación en los ámbitos rural y urbano.

- Mayor coordinación entre los programas de políticas activas y de becas para estudios de educación superior.

- Fortalecer el Programa de Empleo Temporal como mecanismo de apoyo a los periodos estacionales, de contingencias laborales y naturales. Buscar su expansión a zonas urbanas.

- Fortalecer los esquemas de coordinación de los diferentes programas públicos de  guarderías que apoyen la participación laboral.

- Consolidar la protección social en pensiones, estableciendo una pensión universal mínima de retiro para todos financiada con impuestos generales con destino específico. El beneficio de la pensión sería de contribución definida. Las pensiones de tipo universal no contributivas serían de carácter complementario a las de carácter contributivo. Las pensiones deberán tener un esquema de sostenibilidad financiera a través de un sistema de prepago. Asimismo, se requiere un mecanismo de corresponsabilidad, por lo que se sugiere considerar al menos un registro fiscal, y de ser posible acciones preventivas de 

Salud

- Mejorar la definición e identificación de discapacidad que contribuya a asignar las pensiones de Riesgos de trabajo e Invalidez.

- Analizar los mecanismos de transición entre pensiones de los titulares y sus beneficiarios.

- Mejorar la eficiencia del gasto público, mediante la coordinación, alineación y, en su caso, eliminación de programas sociales de los tres órdenes de gobierno.

- Analizar diferentes opciones para garantizar un “piso mínimo” de ingreso a la población que disminuya o prevenga su vulnerabilidad.

Coordinación efectiva de transferencias focalizadas a la población en pobreza extrema, a partir de una nueva estrategia en el marco de los programas ya existentes, complementados con nuevos programas dirigidos a las poblaciones en pobreza extrema actualmente excluidas de estos programas (en comunidades dispersas y de difícil acceso o en comunidades urbanas más prosperas).

Renta básica ciudadana. Transferencia monetaria a toda la población como estrategia de no exclusión de la población con bajos ingresos.

Piso mínimo solidario. Transferencia monetaria a toda la población como estrategia de no exclusión de la población con bajos ingresos, pero sugiriendo que cualquier persona puede donar su transferencia para mejorar la infraestructura social de las localidades más pobres.

Programa de Empleo Temporal Universal. Pago de un porcentaje del salario mínimo a cambio de actividades comunitarias o de infraestructura. Esto es especialmente importante en áreas urbanas, pues actualmente no existen sistemas de protección eficaces en estas zonas.

- Analizar la ampliación del programa de Desarrollo Humano Oportunidades en las zonas en las que no se cuenta con oferta de servicios médicos, mediante la vinculación con acciones en localidades con población dispersa.

(Con datos de Prensa CONEVAL)

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